2021年12月24日，第十三屆全國人大常務委員會三十二次會議修訂通過了《科技進步法》，于2022年1月1日起正式施行。該法修訂對于政府采購領域意義重大，其中，第九十一條明確規定的政府采購境內科技創新產品服務激勵機制屬重中之重。早在2008年7月1日施行的《科技進步法》中就曾提到政府采購應積極引導科技創新產品的發展。與前次修訂相比，此次修訂后的《科技進步法》將“性能”“技術”轉變為“功能”“質量”，還將“運用招標方式”擴大到“優先采用競爭性方式”。毋庸置疑，前述條文的修改將進一步平衡政府采購領域中境內創新產品需求和企業效益之間的矛盾。但可以預見的是，此項制度落地實施的阻力較大。

　　創新產品政府采購激勵機制的國際政治經濟約束事件仍然存在

　　政府采購是政府調節和鼓勵科技創新產品發展的重要工具。近年來，隨著國內消費市場被進一步發掘，我國在高新技術領域的短板也更多暴露出來，核心技術上被發達國家（經濟體）或其企業“卡脖子”的情況頻頻發生。為破解國內科技領域被限制的困境，以政策為科技護航便成為了必然選項。為此，財政部發布了《自主創新產品政府采購預算管理辦法》（財庫〔2007〕29號，以下簡稱“財庫〔2007〕29號文”）、《自主創新產品政府采購評審辦法》（財庫〔2007〕30號）和《自主創新產品政府采購合同管理辦法》（財庫〔2007〕31號），出臺了以自主創新產品為采購重點的扶持措施，在評審時對自主創新產品給予不同幅度的折扣或加分，并在履約擔保和付款期限等方面為科技創新產品的供應商提供適當支持。2008年版《科技進步法》中的政府優先采購境內科技創新產品、服務在2022年版的《科技進步法》中也再次得到強調，這本身就代表著某種決心，但是同前版《科技進步法》實施不久便被束之高閣的背景情況類似，目前我國仍處于申請加入《政府采購協議》（GPA）的談判階段，GPA成員方對我國政府采購法律制度中“國貨優先”政策和鼓勵創新制度表示反對，主張前述規定有違《政府采購協議》的非歧視原則。各方仍處于全方位、深層次的博弈中，短期內很難有較大進展。因此，盡管新修訂的《科技進步法》重申了關于科創產品的政采激勵機制，但能否在滿足加快GPA談判進程要求的同時，有效推進本土化的政采激勵機制落地，目前看來仍是一個無法回避的問題。

　　首臺套政府采購激勵機制的現狀分析

　　自2006年中共中央、國務院印發《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》后，我國先后出臺了一系列政策文件，制定了政府采購支持科技創新的具體辦法，而其中最具代表性的便是首臺套政策。所謂首臺套，即指國內實現重大技術突破、擁有知識產權、尚未取得市場業績的裝備產品，包括成套設備、整機設備及核心部件、控制系統、基礎材料、軟件系統等。

　　近年來，隨著“逆全球化”主義的抬頭，世界各國均越發重視境內高新技術的研發，作為科技集合程度最高的高端制造業領域更是成為其中競爭最為激烈的產業。重大技術裝備是國家的核心競爭力的重要標志，也是各行業升級、技術進步的重要保障。由于此類設備具有研發成本高、技術復雜、短期收益低等屬性，在產品研發階段給用戶造成損失的風險較大，所以，國內重大技術裝備長期面臨產能與市場不匹配的矛盾，既阻礙了科技創新產品的發展，也不利于國家經濟安全。

　　為此，2018年國家發展改革委等部委聯合出臺《關于促進首臺（套）重大技術裝備示范應用的意見》（發改產業〔2018〕558號），重申要加大政府采購對技術創新企業的支持力度，健全優先使用創新產品的政府采購政策。一系列政策的出臺，既表明國家決心以首臺套政策為突破口推動創新成果轉化，引導企業研發核心技術，同時也說明我國裝備制造業迫切需要轉型升級。值得肯定的是，我國首臺套政策經過十幾年的發展，與我國的科技產業適配程度已經較高，跨越了前期制度探索階段，開始有意識地轉向市場驅動方向，逐漸形成了政策與市場互補的模式，但考慮到我國目前高端裝備制造業發展乏力的現狀，該項制度尚存在幾點亟待完善之處。

　　當前政策多集中于重大技術裝備，對裝備的核心部件關注度不足。首臺套政策的設立目的是致力于解決我國大型技術裝備研發困難的問題，故相關政策紅利均體現在重大技術裝備上。不可否認，這種精準對接的政策確實在一段時間里彌補了部分領域整體技術水平落后的情況。在政策扶持下，“復興號”動車組、ARJ21支線飛機等一大批先進技術設備成功研發，并達到了世界先進水平。但隨著我國制造業結構進一步升級，對技術裝備的需求已經不僅僅局限于大型裝備，開始更多集中在某一種技術裝備的一種或幾種核心部件上，這種市場需求的轉變迫切需要政策及時跟進引導。例如在2020年美方對華為斷供事件中，直接導致華為通訊業務市場份額驟降的核心原因便是其缺乏自主的芯片制造能力，而以芯片為代表的一系列高附加值的核心部件卻一直是國產制造業之殤，處于重產能、輕研發的尷尬境地。巨大的市場需求下，科創企業卻因研發風險不確定而躑躅不前，迫切需要出臺相關政策予以破解。

　　政采激勵機制的缺位。高端制造業的轉型升級離不開科技創新的支撐，而支撐科技創新的最直接動力就是政府采購的激勵。財庫〔2007〕29號等文件在一定時期內激發了一大批裝備制造企業的產品研發積極性，但是該系列文件由于“略帶濃重的支持國貨理念”，觸動了某些國際力量的敏感神經。經過多方衡量，國務院辦公廳于2011年印發了《關于深入開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》（國辦發明電〔2011〕41號），叫停了執行不久的創新政策與政府采購優惠掛鉤的措施。此次事件后，隨著國內外形勢的變化，尤其是在近年來國際貿易摩擦加劇的階段，國內對于進一步完善政府采購激勵機制、加大對科技創新產品的扶持力度的呼聲越來越高。2018年中興斷供、2019年美國無端制裁華為等事件之后，長期以來被忽視的高端制造業的科研困局被進一步放大。因此，本次《科技進步法》新修后，政府采購制度是否應對國家大力倡導科技創新的趨勢作出切實回應，以及如何在滿足GPA協議要求與自身科技需求之間作出平衡，均是政策制定部門需要深思熟慮的地方。

　　市場推廣阻力較大。政府采購的首要目的是滿足政府的行政職能，其追求優質優價，采購核心在于可靠和安全性。但無奈，首臺套技術裝備研發理念在于以前期市場作為產品試煉的手段，以需求促進技術的升級和成本的降低，這意味著其本身就不可能保證產品的風險性處于可控的區間，故在創新型的設備或服務首次投放市場時，往往不會立刻滿足采購人的采購目標。出于這種顧慮，采購人均傾向于選擇已經被市場驗證的產品。例如在2018年前，中央國家機關政府采購中心發布的年度協議采購征求意見公告中，服務器芯片類別的采購項目均只有英特爾的E系列入圍。直到2018年中興斷供事件發生后，國家才意識到應將政府采購的市場開放給國產設備，《2018-2019年中央國家機關信息類產品（硬件）和空調產品協議供貨采購項目征求意見公告》（2018年5月發布）中才首次出現了國產芯片的身影。此外，盡管《科技進步法》第九十一條以及《招標投標法》（2017年修訂）第十八條等條文均禁止招標人在采購過程中以資質和業績對潛在投標人進行不合理限制，但是在具體執行過程中，由于首臺套政策實際執行度較低，相關產品研發補貼落實度不佳，采購人一般不會嚴格遵守前述規定。此背景下，國內首臺套裝備市場被進一步壓縮，能有所作為的企業可謂少之又少。　 

　　創新產品政府采購機制的國際經驗

　　“國貨優先”不違背GPA“非歧視原則”。我國首臺套政策自施行以來，便頻繁受到發達國家的指責，渲染其是貿易保護行為，而在我國正在進行的GPA談判中，他國更是直指其違背了GPA“非歧視原則”，要求將該政策予以廢除。所謂“非歧視原則”，即采購主體及供應商均不得歧視外國商品或服務，且應給予不低于本國產品或服務的待遇。片面比較該原則與我國的首臺套政策，不免會產生《政府采購法》（2014年修訂）第十條的“國貨優先”原則有違WTO自由貿易精神的想法，但是GPA“非歧視原則”有其例外規定，即允許締約國在協議中限定應用范圍，并且協議針對發展中國家還允許其對特定領域可以實行非國民待遇，因此，依據協議規定，我國實行首臺套政策完全合法，并不違背GPA“非歧視原則”。

　　“國貨優先”是國際慣例。以政策鼓勵境內企業進行創新是國際慣例，是在自由貿易的背景下提升本國企業競爭力的最佳選擇，尤其在政采領域，“國貨優先”更是國際慣例。以美國為例，1933年出臺的《購買美國產品法》首條便規定，政府出于公共目的必須購買本國產品，除非產品報價超出采購預算或者違背國家利益。此后相繼出臺的《貿易協定法》《貝瑞修正案》等法律法規，均不同程度對購買國貨進行了規定?？梢?，即便自詡為自由貿易捍衛者的美國，在扶持本國企業發展的過程中也一直在奉行“國貨優先”主義，并且這種制度理念延續至今。2021年1月，拜登總統簽署推進實施《購買美國產品法》的總統令，要求政府機構擴大國內產品的政府采購范圍。除美國外，為鼓勵本國企業進行技術創新，日本、法國等國家也頒布了大量以減免稅費、價格補貼等形式的國貨優待政策。在政府采購領域中，以立法形式對本國產品實行優惠待遇已經成為多數國家所遵循的慣例，故我國首臺套政策不應受到無端指責。

　　創新產品政采激勵機制趨于隱蔽化、分散化。利用政府采購對科技創新產業進行扶持是發達國家推動本國科技發展的通常做法，而在GPA框架下，為避免觸發協議的禁止性條款，發達國家往往不會將政府采購與科技創新直接建立聯系，而是通過制定相關法律文件將針對本國科創產品的優待條款分散其中，如前文提到的《購買美國產品法》就明確規定：“聯邦政府的采購活動必須遵守原產地規則，并據此認定本國產品，對于符合采購要求的，應當優先采購?！贝送?，在GPA規則下，盡管不能設置歧視性價格規則，但依據發達國家經驗，仍然可以在采購標準、審批環節、政策扶持等方面，提高針對國外產品的市場準入門檻，優先采購本國產品。例如2020年美國政府就以“威脅國家安全”為名將華為、中興等企業排除出采購清單。由此可見，在世貿組織和GPA的框架下，各發達國家對本國科技產品的支持方式趨于隱蔽化、分散化。此種經驗對于我國正在進行的GPA談判具有重大指導意義。但必須指出的是，這種優待政策實施的基礎是存在一整套系統化的政府采購法律體系，就我國政采制度的現狀而言，距離發達國家的同類制度尚有較大的距離。

　　扶持中小企業進行技術創新是制度重點。從世界范圍來看，利用政府采購政策對本國中小企業進行扶持是發達國家的通常做法。以美國為例，除了在《購買美國產品法》中明確規定針對中小企業的價格優惠政策外，聯邦政府還鼓勵不同政府部門就中小企業出資項目發起資助，并且允許多部門聯合資助。政策利好換來的是令人滿意的結果。據相關數據顯示，截止到2008年，美國國內90%以上創新產品的主體已為中小企業。反觀我國，盡管中小企業數量龐大，但目前我國技術創新仍然極度依賴大型國企或相關科研研究機構，中小企業的貢獻十分微弱。截止到2020年底，在全國在營的4200萬家中小企業中，擁有專利的僅占總數的2.4%。這表明我國中小企業自主創新能力較弱，亟需相關制度扶持。　　

　　完善我國科技創新產品政府采購制度的建議

　　擴大首臺套政策應用范圍。前文提到，當前國內首臺套制度多集中于一種或者幾種大型裝備的本身，缺乏對裝備核心部件的針對性配套舉措，且對創新產品的產業鏈關注度不足，雖然通過修改相關政策，應用范圍已有所調整，但技術裝備的核心部件依賴國外廠商的情況仍很普遍。故應進一步擴大首臺套政策的應用范圍，不限定具體的裝備類型，探索建立以市場需求為導向，企業研發能力為根本的動態調整機制，并建立由政府、企業、科研單位為成員的聯合評調體系，定期對相關產品的研發以及市場反饋情況進行研判并作出有針對性的部署，構建創新產品產業鏈。

　　盡快制定《購買中國產品法》。我國自2007年正式啟動GPA談判并提交了初步出價至今已歷時近15年，期間我國對出價進行了6次修改，且為適應GPA框架要求，我國先后叫?；驎壕徚硕囗椺槍a產品的政府采購激勵制度。必須承認，在加入GPA上，我國的態度是積極的，但遺憾的是在中美貿易摩擦趨于長期化的大背景下，我國短時間內加入美方主導的GPA愿望或許無法成型。同時，應正視的一點是，對比GPA現有成員國內相對完整的政府采購制度和國貨優待政策，我國政府采購體系的系統性亟待加強。建議充分借鑒美國等發達國家的“國貨優待”制度并出臺《購買中國產品法》，以單行法規的形式填補《政府采購法》對國貨認定標準、程序等方面的立法空白，構建系統化的法律體系。

　　構建創新產品的質量評級體系，提高采購資金利用率。如何在產品安全性與供應商資質之間尋求平衡，是各國政府采購制度都無法回避的問題，特別是在首臺套等大型技術裝備的采購項目上，研發風險的不確定性會加劇采購人對資金損失的擔憂，進而形成“選擇大型企業-企業形成技術壟斷-中小企業被淘汰”的惡性循環，而破除這種困局的關鍵在于有效管控風險?？商剿鳂嫿▌撔庐a品的質量評級體系，組建專家智庫，對中小企業的產品質量進行評級，降低因產品質量問題引起的采購風險，同時針對中小企業往往是專精某一技術環節（或領域），其規模、業績難以媲美綜合性企業的特點，依據質量評級結果將大額項目進行拆分，并針對技術類別就各個子項目邀請相關企業進行競爭，質優者納入清單，破除大型企業技術壟斷的局面，為科技型中小企業進入政府采購領域創造機會。