■ 馬正紅

　　經常投標的你，是否經常碰到招標文件這樣的規定：本項目不接受聯合體投標。那么，不接受聯合體投標的規定是否合理、合規、合法呢？這是對聯合體投標的歧視嗎？請看下面這個案例。

　　案例回放

　　某市政府采購中心受某大型新建醫院的委托，對該醫院的大型蒸汽鍋爐供貨和安裝采購項目公開招標，采購預算為1000多萬元。招標文件明確規定，投標人需具有鍋爐安裝資格，即，投標人應具有質量監督部門頒發的《中華人民共和國特種設備安裝改造維修許可證（鍋爐）》，本次招標并不接受聯合體投標。在投標截止后，一家聯合體投標單位沒有通過資格審查。在中標結果公告后，這家沒有通過資格審查的聯合體投標單位向該市采購中心遞交了質疑書，來送質疑書的是該聯合體中無鍋爐安裝資格的主辦方A公司（貿易公司）。A公司認為，采購公告中不接受聯合體投標的內容使其權益受到損害，招標文件中“本次招標不接受聯合體投標”的規定屬于歧視性條款，將不具有鍋爐安裝資格的貿易公司排除在外。不管A公司是否具有鍋爐安裝資格，只要具備政府采購法第二十二條規定的條件，就可以參加該項目公開招標采購活動，不允許聯合體投標明顯屬于歧視不具有鍋爐安裝資格的貿易公司之情形。

　　醫院和該市政府采購中心聯合對A公司的質疑進行了回復，作出質疑答復書。醫院和該市政府采購中心認為：采購人根據本項目的特殊要求設定相應的資格條件，明確不接受聯合體投標，符合相關法律、行政法規的規定，依據充分。具有鍋爐安裝資格的潛在供應商數量眾多，市場競爭充分，不存在以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的問題，招標公告合法合理，質疑人的質疑事項缺乏事實依據和法律依據。

　　問題引出

　　不接受聯合體參加政府采購活動是否合理、合規、合法？

　　一方觀點認為：出于支持中小企業發展、發揮企業在專業領域優勢等因素的考慮，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）相關法律法規均制定了聯合體投標有關的規定?！墩少彿ā返诙臈l規定，兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。根據《政府采購法》第二十四條的規定，以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規定的條件，并應當向采購人提交聯合協議，載明聯合體各方承擔的工作和義務。聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任。所以，這個鍋爐安裝項目不接受聯合體投標，違反了其法律規定，不接受聯合體投標屬于歧視性條件。另外，不接受聯合體投標有悖于公平競爭的精神，強強聯合可以使參與投標各方降低風險和成本，增加競爭力，而不允許聯合體投標則會使一些潛在投標人的競爭力下降，降低了其中標的機會。

　　另一方觀點認為：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）對聯合體投標已作了進一步的規定，其第十九條明確：“采購人或者采購代理機構應當根據采購項目的實施要求，在招標公告、資格預審公告或者投標邀請書中載明是否接受聯合體投標。如未載明，不得拒絕聯合體投標?！边@一規定把是否接受聯合體投標作為一項權利賦予了采購人和代理機構，即，只要在招標文件中注明，采購人或代理機構就有權拒絕聯合體投標。但在招標文件中未載明的，則默認為允許聯合體投標。

　　是否允許聯合體參加政府采購活動，是由采購人或采購代理機構根據采購項目的實際情況和潛在供應商的數量自主決定的。為保證充分競爭，采購人或采購代理機構有必要對潛在供應商的情況進行摸底調查。如果市場上潛在供應商的數量能引起足夠競爭，且多家單個潛在供應商具備獨立承擔采購項目的能力，那么，采購人可以不接受供應商以聯合體形式參加采購活動。如果單個潛在供應商不具備獨立承擔采購項目的能力，或者不容易形成競爭，則應允許聯合體投標。就本項目而言，該市具有《中華人民共和國特種設備安裝改造維修許可證（鍋爐）》的鍋爐安裝公司達數百家，說明該類項目在市場上擁有足夠數量的供應商進行競爭，且單個潛在供應商具備獨立承擔采購項目的能力，完全具備可以不接受供應商以聯合體形式參加采購活動的條件。

　　探討分析

　　筆者贊同后一種觀點。本項目不接受聯合體投標的規定合理、合規、合法，不屬于對聯合體的歧視。

　　首先，聯合體有利有弊。聯合體不是一般投標人，是針對具體采購項目而組成的一個臨時性組織，具有主體的臨時性、條件性和組成的自主性等特征。聯合體一般隨著項目的招標而產生，隨著項目的完成而解散。對于特大型、較復雜的項目，可以由多家實力雄厚的供應商組成聯合體，以一家供應商的身份參與到投標中，以實現強強聯合，更好地中標與履約。聯合體投標針對不同的招標項目有利有弊。一般來說，針對技術特別復雜的大型招標項目，接受聯合體投標能夠吸引更多的聯合體投標人參與投標，有利于增強投標競爭力，保證中標人的履約能力，聯合體成員取長補短以達到強強聯合的效果。弊端在于聯合體中標人內部由多個主體組成，雖然依法向采購人承擔連帶責任，但其內部勢必存在權利義務分配問題，在合同履約上也有一定執行難度，如果協調不好，聯合體之間也容易發生糾紛，影響招標項目的實施，還可能給采購人監督中標人履約造成一定的困難。

　　其次，找不到對接受聯合體投標的強制性規定?，F行法律允許聯合體投標，但在允許聯合投標情況下，禁止采購人強制要求投標人組成聯合體共同投標?！墩少彿ā返诙臈l是一種任意性規范，而非強制性要求，是否接受聯合體投標要看采購項目的實際情況，諸如考慮項目的性質、進度要求、標段劃分、潛在投標人參與程度、競爭力分析情況等因素。87號令對聯合體投標作了規定，把是否接受聯合體投標作為一項權利賦予了采購人和代理機構，即，只要在招標文件中注明，采購人或代理機構就有權拒絕聯合體投標。但招標文件中未載明的，則默認為允許聯合體投標。

　　再其次，采購人有權依據項目的特殊要求設定相應的資格條件。是否接受聯合體投標由采購人決定并在招標公告或者投標邀請書中載明，聯合體投標有利有弊，有些采購人傾向于中標人是非聯合體。根據《政府采購法》第二十二條第二款的規定，采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件。本項目采購的鍋爐屬于特種設備，安裝比較復雜。法規強制要求具有相應安裝資質的專業公司來完成鍋爐安裝。招標公告的資格條件規定，投標人應具有質量監督部門頒發的《中華人民共和國特種設備安裝改造維修許可證（鍋爐）》，這是強制性要求。因此，A公司此前認為，不管供應商是否具有鍋爐安裝資格，只要是具備政府采購法第二十二條規定的基本條件的供應商，都可參加該項目公開招標采購活動，A公司的這種觀點是站不住腳的。另外，具有鍋爐安裝資格的潛在供應商數量眾多，市場競爭充分。因此，本案例設置不接受聯合體投標的資格條件符合相關法律、法規的規定，依據充分，采購公告合理、合規、合法，不存在以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的問題。

　　最后，值得注意的是，不接受聯合體投標是招標人的權利，但必須要在招標文件里作明確說明，沒有說明的將被視為放棄權利，投標人可以組成聯合體投標。如果允許聯合體投標，聯不聯合，那是投標人的自由。也就是說，是否組成聯合體投標是聯合體各方的自愿行為，采購單位和代理機構不得干涉或強制投標人組成聯合體共同投標。另外，業內不少學者認為，拒絕聯合體投標需要充分合理的理由。筆者建議，在頂層設計方面，進一步完善關于聯合體投標的法規制度，如，明確在何種情況下采購人不得拒絕聯合體投標，并要求在招標文件中詳細載明不接受聯合體投標的原因，為實際操作提供更多的依據。

  （作者單位：上海市政府采購中心）